C’è una grossa differenza con la materia trattata la scorsa settimana: nel penale tante sono state le commissioni che si sono susseguite a via Arenula, poche e confuse le leggi in materia approvate; nel civile poche le commissioni istituite, tante le leggi approvate.
Come succede anche in matematica però, invertendo gli addendi il risultato non cambia: il civile è ridotto se non come prima, sicuramente peggio. Uno studio del Consiglio nazionale forense dice che dal 2005 al 2012 ci sono stati ben 17 interventi legislativi sul processo civile, ma il risultato è stato solo quello di aumentare di due anni la durata dei procedimenti, di aumentare i costi per l’accesso alla giustizia e poco altro. Questa è la ricostruzione.
Le commissioni
A novembre del 2001 si iniziò con la commissione presieduta da Romano Vaccarella incaricata di elaborare uno studio per la riforma del processo civile. Seguì poi nel giugno del 2007 quella presieduta da Stefano Rodotà per l’elaborazione dei principi e criteri direttivi di uno schema di disegno di legge delega al governo per la novellazione del Capo II del titolo I del libro III del Codice civile.
Nel 2013 il grande ritorno del professor Vaccarella la cui commissione lavorò giorno e notte per presentare alla Guardasigilli Anna Maria Cancellieri un testo e una relazione in tempi stretti. Lavori a quanto pare buttati al vento.
Attività legislativa e norme approvate
Il governo Berlusconi II partì subito con un progetto organico di modifica del Codice di procedura civile presentato a gennaio 2002 e approvato in Testo unico dalla Camera il 16 luglio 2002. Al Senato il provvedimento venne praticamente dilaniato per confluire (è ormai il 2005) in un maxi-emendamento al decreto legge sulla competitività che contiene, come le scatole cinesi, una delega al governo in materia di arbitrato e di giudizio in Cassazione. Le materie trattate: concorrenzialità del mercato, rilancio del sistema economico nazionale, tutela del Made in Italy, rivisitazione delle agevolazioni per le imprese e misure a sostegno per l’internazionalizzazione delle stesse.
Ma anche disposizioni in materia fallimentare e processo civile (con tanto di deleghe, non dimentichiamo). Il tutto inserito in un dedalo di commi, lettere e sotto commi. Approvato con voto di fiducia.
Quando si dice la chiarezza.
Sul provvedimento espressero forti critiche gli Osservatori sulla giustizia civile di Milano, Roma e Firenze, oltre che il mondo forense e l’Associazione nazionale magistrati (che del resto era in continuo contrasto col governo Berlusconi e il Guardasigilli Castelli, il più odiato forse della storia della magistratura).
Fu necessaria allora la legge 263/2005 per interventi e correttivi in materia processuale civile e subito dopo arrivò la legge 80/2005, una legge delega in materia di processo in Cassazione e di arbitrato nonché la riforma organica della disciplina delle procedure concorsuali.
L’anno successivo, infatti, per esercitare la delega, fu la volta del decreto legislativo 40/2006 con le modifiche al Codice di procedura civile in materia di processo di Cassazione e di arbitrato, ma subito dopo anche la riforma delle esecuzioni mobiliari (legge 52/2006).
Ma le relazioni dell’amministrazione della giustizia ogni anno ricordavano quanto l’arretrato pesasse sul nostro sistema, il civile soprattutto. Per questo a riformare il sistema ci provò anche Romano Prodi.
Al Consiglio dei ministri del 16 marzo 2007 (governo Prodi II e Guardasigilli Clemente Mastella), furono presentate le disposizioni per la razionalizzazione e l’accelerazione del Processo civile. L’iter iniziò alla Camera che però restituì l’articolato al governo per farlo presentare al Senato dove riaffiorò verso la metà di settembre dello stesso anno.
Furono presentati una moltitudine di emendamenti, fu istituito un comitato ristretto per una prima disanima ma il tutto si arenò causa anche della fine della legislatura.
Ad onor del vero andrebbe anche annoverata l’introduzione della Class Action, con la legge finanziaria 2008 (244/2007).
Il decreto sulla competitività del 2005 ha aperto la strada a innumerevoli provvedimenti che, partendo dall’obiettivo di rilanciare l’economia, sono andati ad incidere sulla procedura civile: è il caso ad esempio del provvedimento presentato dal governo Berlusconi IV a giugno del 2008 sulle disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria. Provvedimento che nel corso dell’esame parlamentare si spezza in tre “tronconi” generando la legge 69/2009 contenente le Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, nonché in materia di processo civile.
Viene introdotto il filtro in Cassazione, un ampliamento di competenza per i giudici di pace e dimezzati i tempi di impugnazione. Ma soprattutto la legge contiene deleghe.
Dalla stessa “costola” infatti, nascono il decreto delegato 28/2010 sulla nuova disciplina della mediazione civile obbligatoria e il decreto delegato 150/2011 sulla semplificazione dei riti civili. Quest’ultimo approvato dal consiglio dei ministri in extremis, sul filo della scadenza della delega.
Procedendo in senso cronologico si avrà la legge 218/2011 riguardante l’opposizione al decreto ingiuntivo quindi il decreto legge 138/2011, una manovra economica bis che cambia il calendario del processo civile con sanzioni a carico della parte che diserta la mediazione senza giustificato motivo.
La legge di Stabilità 2012, una delle ultime misure del governo Berlusconi IV introduce la posta elettronica certificata nel processo civile, la multa in caso di rigetto di istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza di primo grado e la presentazione di istanza di trattazione per riattivare processi pendenti in appello e Cassazione.
Tutte misure che aumentano il contributo unificato e di fatto, dati alla mano, non diminuiscono la durata dei procedimenti.
La moda della decretazione d’urgenza.
Per ricostruire il filo della decretazione d’urgenza occorre fare un passo indietro.
Il decreto in materia di funzionalità del sistema giudiziario (legge 24/2010) presentato dal Berlusconi IV a dicembre del 2009, ad esempio, incide sulla proroga dei magistrati onorari, sugli organici delle sedi disagiate ma soprattutto sul processo telematico, argomento che merita un capitolo a parte. Quindi, ancora una volta, decretazione d’urgenza su materie fondamentali.
Per inciso: si vanno a potenziare, da un punto di vista delle piante organiche, sedi disagiate che un anno e mezzo dopo si deciderà di smantellare con la famosa legge sul riordino della geografia giudiziaria, ma stiamo già parlando del Governo guidato da Mario Monti.
Nel 2011 siamo ormai in piena crisi, e lo ammette anche il governo Berlusconi che presenta interventi in materia di efficienza del sistema giudiziario volti a ridurre il contenzioso civile, ma il Guardasigilli Angelino Alfano non riesce ad uscire dalla palude di Palazzo Madama.
Con l’obiettivo del pareggio di bilancio, una delle ultime leggi approvate dal governo Berlusconi IV è il cosiddetto decreto di ferragosto (legge 148/2011) che contiene abolizione delle province, accorpamento di Comuni, la famosa Robin tax, disposizioni in materia di pensioni, di professioni e mediazione. Come lo spot della Rai di qualche anno fa: di tutto e di più.
Si arriva così alla gestione dell’emergenza; arriva il governo tecnico guidato da Mario Monti e uno si immagina che i tecnici saranno più organizzati e precisi dei politici.
Arrivano una serie di decreti legge che introducono e modificano di tutto.
Vista l’eccezionalità della crisi economica a dicembre l’esecutivo presenta il decreto 212/2011 con il titolo di disposizioni urgenti per l’efficienza della giustizia civile (poi convertito con la legge 10/2012).
Viene modificata la disciplina riguardante la mediazione, viene innalzato il valore delle cause senza difesa tecnica obbligatoria e viene introdotta la condanna alle spese nei limiti del valore di domanda. In sede di conversione viene abrogata la presentazione di istanza di trattazione in appello e Cassazione.
A gennaio 2012 arriva il decreto Liberalizzazioni con l’introduzione del tribunale delle imprese e la modifica alla disciplina della Class action quindi il decreto 83/2012 che introduce il filtro anche in appello. Oramai è piena emergenza, lo spettro del pareggio di bilancio ci rincorre, lo spred deve essere abbassato, quindi con la decretazione d’urgenza si può giustificare di tutto.
Il rilancio dell’economia
Siamo ormai alla storia recente: vista la grave crisi economica, l’Europa rivolge raccomandazioni sempre più stringenti all’Italia.
Leggi di stabilità, di semplificazione, disposizioni urgenti in materia su tutto si susseguono e diventa difficile trovare il bandolo della matassa. I nomi dovrebbero essere rassicuranti (salva Italia, destinazione Italia, decreto del fare etc), ma le norme vengono sempre approvate in fretta e con voti di fiducia, con governo e parlamentari che a volte stentano a capire cosa stanno approvando.
L’unica cosa certa è che da questa modalità arrivano sempre provvedimenti “pesanti”.
Nel frattempo cade il governo Berlusconi, arriva quello dei tecnici guidato da Monti quindi le elezioni del 2013, vinte da nessuno.
Così ad aprile arriva l’esecutivo delle larghe intese guidato da Enrico Letta.
Ma non smettono di arrivare decreti legge: con il decreto legge 69/2013, il cosiddetto decreto del fare viene reintrodotta l’obbligatorietà della mediazione, l’obbligo della proposta conciliativa del giudice e l’opposizione al decreto ingiuntivo. Con il decreto “destinazione Italia” (145/2013) viene modificata la disciplina Rc auto mentre le cause con società estere vengono concentrate in 9 sedi di Tribunale delle imprese.
I decreti delegati
Nel gioco delle scatole cinesi va sottolineato il ruolo dei decreti delegati: nel senso che tanti provvedimenti urgenti (i decreti legge), approvati in fretta e furia dal Parlamento, contenevano anche deleghe al governo da esercitare entro uno-due anni al massimo.
Così, come nelle matriosche russe, poteva capitare che l’ultima, quella più piccolina, contenesse al suo interno riforme epocali (o disastrose, a seconda dei punti di vista).
Deleghe pesanti, ad esempio, come quella sulla mediaconciliazione obbligatoria o la riforma della geografia giudiziaria.
Incostituzionalità
Cambiano i governi ma la musica non cambia, si portano avanti le deleghe contenute nei decreti urgenti approvati negli anni precedenti e così capita che la famosa mediazione obbligatoria venga dichiarata incostituzionale proprio per eccesso di delega (Corte costituzionale, sentenza 272/2012 – vedi https://www.goleminformazione.it/cronaca/mediazione-le-motivazioni-della-consulta.html). Con il decreto legislativo 28/2010, dicono i giudici delle leggi, il legislatore si è spinto troppo avanti.
Con il decreto del fare, allora, la materia viene reintrodotta con modifiche come la condizione di procedibilità, la competenza territoriale degli organismi di mediazione (per evitare di essere trascinati per una mediazione da Ragusa a Bolzano) e l’assistenza di un avvocato che comunque dovrà informare l’assistito della necessità di tentare la mediazione.
Riforme e commissioni
Tornando alla questione principale, vale a dire quanto delle riforme approvate sia frutto anche degli studi portati avanti dalle commissioni ministeriali.
Il governo Letta a dicembre del 2013 ha presentato un progetto di riforma contenente sempre delega al governo per la riforma del processo civile, una iniziativa, a detta dell’esecutivo ispirata dai lavori dell’ultima commissione Vaccarella.
Peccato però che la relazione di Vaccarella (leggibile tra gli allegati, tratto dal sito Judicium.it) chiedesse l’abrogazione totale del rito Fornero, la modifica della contumacia volontaria, le motivazioni della sentenza a pagamento, ma soprattutto non chiedeva affatto la responsabilizzazione dei difensori in caso di liti temerarie accertate (non si capisce poi per quale motivo gli avvocati debbano rispondere in prima persona di liti temerarie e i magistrati mai anche in caso di errori conclamati e accertati, ma questo, si sa, è qualunquismo).
Un provvedimento, quest’ultimo, dal quale hanno preso le distanze il Cnf, che ha parlato di iniziativa disastrosa ma anche lo stesso Romano Vaccarella che dal palco della VIII Conferenza nazionale dell’avvocatura ha preso le distanze dal ddl presentato dall’esecutivo. Vaccarella ha dichiarato che mentre la sua commissione lavorava alacremente per consegnare un articolato in tempi stretti, dall’altra parte l’ufficio legislativo di via Arenula predisponeva un testo “parallelo” da portare in Consiglio dei ministri.
Una storia già letta, ricordate quando la settimana scorsa parlammo della commissione Nordio?
Qualunquismo a parte, la ricostruzione delle riforme della materia processuale civile offre molti spunti di riflessione. Come già affermato la settimana scorsa, dare o non dare retta alle commissioni di studio istituite è prerogativa tutta politica spettante al Guardasigilli, ma, ci si chiede: è normale riformare una materia così delicata con interventi convulsi, frettolosi, dettati dall’emergenza che risultano essere sporadici, spezzettati e alla fine caotici?
Bisognerebbe poi parlare del processo civile telematico, ma questo merita un’altra puntata.
Relazione e articolato commissione Vaccarella – 4 dicembre 2013